آسیب‌شناسی فهم موجود از خط‌مشی/سیاست عمومی: از نگاه توصیفی تا نگاه تجویزی
سید مجتبی امامی
شاید یکی از بزرگ‌ترین چالش‌ها بر سر راه اداره بهتر امروز کشور، فهم نادرست از خط‌مشی یا سیاست عمومی است. ما به طور کلّی با دو نگاه کلّی می‌توانیم به خط‌مشی نگاه کنیم:
الف – نگاه توصیفی و فهمی:
این نگاه در غایت خود به دنبال فهم یک «منطقِ عملیِ ثابت» در رفتارهای حاضر یک حکومت است. به عبارت بهتر به دنبال قاعده‌ای هستیم که بتواند به بهترین شکل موجود، رفتار یک حکومت را شرح دهد. مثلاً این بحث که «سیاست آمریکا مقابله با انقلاب اسلامی و اسلام ناب محمدی صلّی الله علیه و آله است»، نمودی از یک قاعده کلّی است که می‌تواند مجموعه بسیار متنوّعی از رفتار آمریکایی‌ها را در سطوح مختلف روابط خارجی، سیاسی، اقتصادی و فرهنگی تبیین کند. ما در حقیقت از مشاهده مجموعه وسیعی از رفتارها و تصمیمات دولتمردان آمریکایی، چنین جمع‌بندی از رفتار آنها پیدا می‌کنیم؛ حالا چه آنها چنین سیاستی را اعلام کنند، چه اعلام نکنند.
همان‌گونه که مشاهده می‌شود چنین بعدی از خط‌مشی/سیاست، بسیار شبیه آن چیزی است که شهید مطهری رحمه الله علیه آن را «سیره‌پژوهی» می‌نامید؛ منتها سیره‌پژوهی مدّنظر ایشان بیشتر در سطح یک امام معصوم علیه السلام مطرح شده است، ولی در مطالعات توصیفی خط‌مشی، ما در پی «سیره یک حکومت» هستیم؛ حکومتی که متشکّل از تعداد زیادی سازمان و بخش و انبوهی از افراد و بازیگران است.
آنچه که تاکنون از ادبیات غربی خط‌مشی وارد کشور شده است، غالباً صِرف همین معنا از خط‌مشی را در جامعه علمی و فکری ما رواج داده است. این ادبیّات در گام بعد، در پی چرایی اتّخاذ چنین خط‌مشی/سیاست/سیره‌ای از سوی یک حکومت است و به همین دلیل، به ارائه نظریه‌ها و مدل‌های مختلفی می‌پردازد که سعی دارند بگویند که چه می‌شود حکومتی چنین رفتارهایی از خود بروز می‌دهد.
متأسفانه از آنجا که این بخش از ادبیات غربی با عنوان سیاستگذاری یا خط‌مشی‌گذاری در کشور معرفی شده است، بسیاری از صاحب‌نظران و سیاست‌گذاران در پی استفاده از این مدل‌ها به منظور «تدوین سیاست/خط‌مشی» یا «سیاست/خط‌مشی‌گذاری» در کشور برآمده‌اند، در حالی که چنین استفاده‌ای آنها را به ناکجاآباد خواهد کشاند.
ب- نگاه تجویزی و نسخه‌پردازانه
این نگاه با محور قرار دادن «حل یک مشکل عمومی» یا «تحقّق یک ارزش عمومی» شکل گرفته است. به عبارت دقیق‌تر مسأله اصلی در این نگاه این است که چه کنیم تا یک مشکل عمومی حل شود؟ یا اینکه چه تدابیری باید بیاندیشیم یا چه اقداماتی را به مرحله اجرا در آوریم تا یک ارزشِ عمومیِ مدّ نظر ما در جامعه ظهور و بروز پیدا کند؟
در این منظر، خط‌مشی یک «راه‌حل»، «نسخه» یا «بسته سیاستی» است. قاعدتاً در چنین نسخه‌ای مجموعه‌ای از اصول و تدابیر کلّی وجود دارد؛ امّا به هیچ وجه به این تدابیر کلّی محدود نیست. تدابیر کلّی باید تا مرحله تدابیر جزئی توسعه پیدا کند، تا بتواند مصداق «راه‌حل» باشد. هیچ بیمار اجتماعی از صِرفِ گزاره‌های شعاری پزشک اجتماعی احساس رضایت نمی‌کند.
جالب این است که غالب افرادی که در کشورمان دغدغه خط‌مشی/سیاستگذاری دارند، بیشتر به مسأله‌های اخیر تمایل دارند، امّا پاسخ خود را در ادبیات نگاه اوّل جستجو می‌کنند. همین امر مشکلات زیادی را برای حوزه حکومت‌داری کشور ایجاد کرده است. اینکه مجموعه‌های خط‌مشی‌گذاری کشور به صرفِ مجموعه گزاره‌های سیاستی اکتفا می‌کنند، ناشی از اختلاط مباحث منظر اوّل و منظر دوم است.
البته نباید سطوح بسیار بالای حکومت، همچون رهبری نظام، را با بقیه اشتباه گرفت. تعیین اهداف و جهت‌گیری‌های کلّی توسط رهبری، از یک سو، نقش چتری را بر همه تدابیر حکومت ایفاء می‌کند، و از سوی دیگر، خودِ «مشکل» یا «ارزشی» را که خط‌مشی/سیاستگذاری باید برای آن صورت بگیرد، مشخص می‌کند. در ادبیات خط‌مشی/سیاستگذاری، این سطح از خط‌مشی‌گذاری را با عنوان «دکترین» می‌شناسیم. مشکل از آنجا شروع می‌شود که تا پایین‌ترین رده‌های کارشناسی و تصمیم‌گیری کشور، و همچنین اتاق‌های فکر ما، خود را به این سطحِ دکترین مشغول می‌کنند و از مسئولیّت اصلی خود که تحقّق ارزش‌ها و اهدافِ مصرّح در سیاست‌های کلّی و نسخه‌پردازی برای آنها است، طفره می‌روند. امام امّت با آگاهی از امور و ابعاد مختلف کشور، می‌فرماید که «خرمشهر باید آزاد شود»، و اتاق فکر جنگ ما باید طرح عملیاتی آن را تدوین نماید.
حقیقت آن است که ملاکِ درستی خط‌مشی یا نسخه طراحی شده، این است که آن مشکل تا حدودی حل شود یا آن ارزش تا حدودی تحقق خارجی پیدا کند؛ و گرنه تحویل مجموعه‌ای گزاره و مادّه قانونی، دردی از جامعه درمان نخواهد کرد.
جالب اینجاست که آسیب پدید آمده، همان آسیبی است که در عرصه امر به معروف و نهی از منکر برای کشور ما پدید آمده است. واقعیّت این است که خط‌مشی/سیاستگذاری چیزی جز «امر به معروف و نهی منکر حکومتی» نیست. نگاه امام خمینی رحمه الله علیه و شهید مطهری رحمه الله علیه در این مقام بسیار راه‌گشا است. امر به معروف، چیزی جز «اشاعه دادن معروف»، و نهی از منکر، چیزی جز «محو منکر» نیست. خط‌مشی/سیاست‌گذار باید راهی بیابد که معروف اشاعه یابد، و منکر محو شود، نه اینکه به سخنرانی، افاضات، توصیه و صدور بخشنامه بپردازد. مسئولیت شرعی خط‌مشی/سیاست‌گذار، حداقل در مقام طراحی، نوعی مسئولیت «نتیجه» است، از قبیل همان چیزی که در آیه کریمه «و اعدّوا ما استطعتم من قوّه» مشاهده می‌کنیم. اینکه وظیفه ما رهنمود است و دیگران رهنمودهای ما را به اجرا درآورند، از اموری است که هر کس در حکومت تأمّلی کرده باشد، خواهد دانست «تصوّرش موجب تکذیب خواهد شد».
بسیار استفاده بردیم. با وجود اینکه چند سالی است بر این بحث تاکید دارید، اما هر بار این مساله را می شنوم یا می خوانم برایم تازگی دارد.
لکن یک نکته هم وجود دارد و اینکه «گاهی» خود توصیف فرایند، مدخل تجویز را مشخص می کند.